■見習(xí)記者 張寧
昆明市政府近日再出新規(guī)，擬對(duì)滇池流域2920平方公里范圍6個(gè)縣區(qū)的酒店、旅社入住者，按每人每天10元的標(biāo)準(zhǔn)，開征滇池生態(tài)資源保護(hù)費(fèi)。
山西五臺(tái)山景區(qū)向游客強(qiáng)制性收取50元／人的觀光車票，南京高淳椏溪鎮(zhèn)“國際慢城”向進(jìn)入景區(qū)的車輛強(qiáng)制性收取50元的 “尾氣排污費(fèi)”等事件余波未平，昆明這項(xiàng)被游客稱為 “掠奪性經(jīng)營”的決定再一次把我國景區(qū)亂收費(fèi)現(xiàn)象推到了審判席。
主控因素：現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式
北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院旅游管理教授王衍用將其歸咎于我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
“我國自然景區(qū)經(jīng)營模式與國外差異大，源自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，景區(qū)發(fā)展過程不同。發(fā)達(dá)國家早已明確了景區(qū)的社會(huì)性，我國則更強(qiáng)調(diào)景區(qū)的經(jīng)濟(jì)性。”
他告訴本報(bào)記者，管理體制上，我國景區(qū)缺乏統(tǒng)一機(jī)制，相關(guān)法規(guī)也只是做原則性規(guī)定，一般由建設(shè)部門主管，地方政府來管理和保護(hù)；資金管理機(jī)制上，我國財(cái)政主要支持的是人員事業(yè)費(fèi)，其他費(fèi)用基本通過旅游開發(fā)自主籌集；經(jīng)營機(jī)制上，國內(nèi)景區(qū)普遍采取盈利性的經(jīng)營活動(dòng)，這在發(fā)達(dá)國家極為鮮見。
國家統(tǒng)計(jì)局和國家旅游局聯(lián)合公布的一組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國對(duì)景區(qū)的財(cái)政投入明顯不足。從1995年到2003年，我國對(duì)國家公園的預(yù)算一直保持在1000萬元，零增幅。至2003年，我國對(duì)國家公園的財(cái)政投入不足美國的0.06%。
“從地方政府的角度看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，1994年旅游業(yè)開始大力發(fā)展之后，陸續(xù)有省直轄市將旅游業(yè)作為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，而在我國旅游業(yè)的發(fā)展過程中，自然型景區(qū)一直占主導(dǎo)地位。”國泰君安證券(微博)分析師許娟娟指出。
來自 《中國風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展綠皮書》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)同樣證明了這一點(diǎn)。2006年，我國各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)接待游客7.5億人次，旅游總收入5000多億元，分別是當(dāng)年全國旅游總?cè)舜魏吐糜慰偸杖氲?6.3%和62.5%。
“地方政府開發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)的主要?jiǎng)訖C(jī)在于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，增加財(cái)政收入。”許娟娟為本報(bào)提供的資料顯示，截止2011年，我國共有16個(gè)省、直轄市旅游總收入占GDP的比重超過10%，旅游經(jīng)濟(jì)成為GDP的重要組成部分和財(cái)政收入來源。
“進(jìn)入發(fā)展快車道的景區(qū)建設(shè)經(jīng)營面臨著資金缺口的問題，而這更加助漲了景區(qū)的經(jīng)濟(jì)性。”她向本報(bào)闡釋，另外，與發(fā)達(dá)國家相比，我國在景區(qū)管理上的立法還很不完善，目前僅制訂了部分管理?xiàng)l例。在景區(qū)管理上僅規(guī)定景區(qū) “歸誰管”，而“如何管”卻只有原則性的規(guī)定，缺乏實(shí)施細(xì)節(jié)。
“這些因素直接導(dǎo)致了我國各地景區(qū)擅自漲價(jià)、亂收費(fèi)問題的出現(xiàn)。”
政策驅(qū)動(dòng)景區(qū)社會(huì)性
我國景區(qū)社會(huì)效益提升將在未來獲得政策明確推動(dòng)。
據(jù)了解，國家旅游局曾在2007年提出 《國民休閑計(jì)劃》，2009年，廣東、山東、江蘇、浙江四省通過發(fā)放旅游券的方式開始試行這一計(jì)劃，與此同時(shí)四省分別出臺(tái)了《國民休閑綱要細(xì)則》。目前，《國民休閑綱要》(原《國民休閑計(jì)劃》)已進(jìn)入最后審核階段，預(yù)計(jì)今年下半年在全國范圍內(nèi)推廣。
地方層面，2012年7月1日《四川省旅游條例》開始施行，其對(duì)四川省旅游業(yè)的管理進(jìn)行了規(guī)范，其中涉及門票價(jià)格管理，旅游者權(quán)利義務(wù)，以及各相關(guān)方的法律責(zé)任和處罰法案。
王衍用分析，《國民休閑計(jì)劃》內(nèi)容涉及加大財(cái)政支持、推動(dòng)帶薪休假制度和促進(jìn)個(gè)人旅游消費(fèi)等方面內(nèi)容，旨在刺激旅游消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需，對(duì)增加國民休閑時(shí)間、降低旅游成本有實(shí)質(zhì)性利好。“在門票價(jià)格引導(dǎo)上，控價(jià)和降價(jià)是主要方向。”
西湖模式不具普適性
據(jù)本報(bào)了解，在景區(qū)公益性較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，國家重點(diǎn)景區(qū)門票價(jià)格占人均月收入的比例一般不超過1%。而我國近50%的5A級(jí)景區(qū)門票價(jià)格在100元以上。以2011年收入數(shù)據(jù)計(jì)算，我國5A級(jí)景區(qū)門票約為城鎮(zhèn)居民人均月收入的5%、農(nóng)村居民人均月收入的14%，景區(qū)公益性相對(duì)偏低。
“盡管單純的‘提價(jià)模式’并不利于景區(qū)的長期發(fā)展，也與風(fēng)景名勝區(qū)的公益性相背離，但傳統(tǒng)觀光型景區(qū)走出依賴門票漲價(jià)的發(fā)展模式需要較長的過程，缺乏綜合回報(bào)業(yè)態(tài)支撐、提價(jià)以增加收入、控制人流量以保護(hù)環(huán)境仍會(huì)在較長時(shí)期內(nèi)支撐門票‘提價(jià)模式’。”許娟娟預(yù)測。
“以峨眉山為例，從1997年峨眉山在深圳主板上市至今已15年，門票價(jià)格從60元即將漲到185元以上，門票收入占峨眉山營業(yè)總收入的比重超過36%。”
在“漲聲一片”及景區(qū)亂收費(fèi)之風(fēng)“剎不住”之時(shí)，杭州西湖開拓了一種新的旅游模式，以免費(fèi)旅游方式吸引大批游客前來，游客增加以及逗留時(shí)間延長，帶動(dòng)了杭州市餐飲、旅館、零售、交通等周邊服務(wù)行業(yè)和城市整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
免費(fèi)的西湖沒有了門票的收入，但是經(jīng)濟(jì)效益反而增加了。浙江省旅游局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，西湖在免費(fèi)開放前，杭州一年的旅游總收入為549億，而2011年，杭州的旅游總收入達(dá)到了1191億。
“西湖模式并不具備普適性，我國景區(qū)的普適模式仍需探索。”王衍用指出，西湖模式的成功脫離不了杭州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和周邊長三角地區(qū)這個(gè)巨大休閑旅游客源地的優(yōu)勢。“一般而言只有城市發(fā)展水平高、經(jīng)濟(jì)競爭力強(qiáng)、游客可進(jìn)入性強(qiáng)，以風(fēng)景湖泊游為主體的城市才可借鑒或全面復(fù)制西湖模式，如南京的玄武湖、濟(jì)南的大明湖等。”
