2021年7月30日，市場監(jiān)管總局、財(cái)政部在整合吸納《舉報(bào)制售假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪活動(dòng)有功人員獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《市場監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。通過集合政府、市場和社會(huì)等多方合力，激發(fā)社會(huì)公眾積極參與的動(dòng)力，促使市場主體完善自律機(jī)制，并與市場監(jiān)管嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法相互協(xié)調(diào)配合，形成多元共治格局，有利于彌補(bǔ)監(jiān)管短板，提升監(jiān)管針對(duì)性、實(shí)效性，順應(yīng)了政府監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

此次修訂是在市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整的背景下進(jìn)行的，因市場監(jiān)管部門涉及領(lǐng)域較寬，《暫行辦法》將調(diào)整范圍擴(kuò)大到包括市場準(zhǔn)入、質(zhì)量安全、市場規(guī)則、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等市場監(jiān)管職責(zé)領(lǐng)域。

《暫行辦法》對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)范圍進(jìn)行一定限制，明確對(duì)重大違法行為舉報(bào)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，一般違法行為舉報(bào)不予以獎(jiǎng)勵(lì)�！稌盒修k法》提高舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)并細(xì)化舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)程序，并對(duì)內(nèi)部舉報(bào)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，對(duì)“吹哨人”制度本土化進(jìn)行了有益探索。

一、內(nèi)部舉報(bào)制度的政策演進(jìn)

我國舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度最早可追溯至漢武帝時(shí)期頒布的告緡令，即鼓勵(lì)告發(fā)算緡不實(shí)。凡揭發(fā)屬實(shí)，即沒收被告者全部財(cái)產(chǎn)，并罰戍邊一年，獎(jiǎng)給告發(fā)者“被沒收財(cái)產(chǎn)的一半”。

現(xiàn)代社會(huì)中，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度首先在食品藥品等事關(guān)民生的領(lǐng)域探索開展。

如上海早在 2009年就開始實(shí)行對(duì)嚴(yán)重危害食品藥品安全違法活動(dòng)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，舉報(bào)經(jīng)核實(shí)，可給予最低不少于1萬元，最高5萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。

2014年，安徽省食藥監(jiān)局發(fā)布《安徽省食品藥品監(jiān)督管理局告全省藥品零售企業(yè)員工書》，將“吹哨人”制度擴(kuò)展到藥品零售企業(yè)，動(dòng)員藥品零售企業(yè)內(nèi)部“知情人”，隨時(shí)舉報(bào)企業(yè)違法違規(guī)行為。對(duì)舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的藥品零售企業(yè)違法違規(guī)行為，當(dāng)?shù)厥乘幈O(jiān)管部門逐一核查，核查屬實(shí)，及時(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密。

2016年，海南食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)在企業(yè)內(nèi)部建立“企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督舉報(bào)制度”并明確了“十項(xiàng)違法行為”，企業(yè)員工對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)，舉報(bào)屬實(shí)，將給予最高50萬元獎(jiǎng)勵(lì)，并充分保障舉報(bào)人合法權(quán)益。

地方的有益實(shí)踐為在全國范圍內(nèi)探索建立內(nèi)部舉報(bào)人制度積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

2017年原食品藥品監(jiān)管總局會(huì)同財(cái)政部發(fā)布新修訂的《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，設(shè)立內(nèi)部人員舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部人員舉報(bào)，規(guī)定研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)內(nèi)部人員舉報(bào)的，可在獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)上追加獎(jiǎng)勵(lì)金額。同時(shí)，明確各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門要依法保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，嚴(yán)禁泄露舉報(bào)人相關(guān)信息。

2018年12月15日，國家醫(yī)療保障局、財(cái)政部發(fā)布《欺詐騙取醫(yī)療保障基金行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部員工舉報(bào)，凡內(nèi)部員工舉報(bào)的，可在10萬元獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上提高獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

2019 年 10 月 11 日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，提出發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)。

建立市場監(jiān)管內(nèi)部舉報(bào)人制度是提升監(jiān)管效能的有效途徑。投入較小的行政資源而獲取更優(yōu)的監(jiān)管效果，是構(gòu)建科學(xué)市場監(jiān)管體系的目標(biāo)。

近年來，各地市場監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新方式，提高信息技術(shù)應(yīng)用水平，一定程度上有效提升了監(jiān)管效能。

但由于市場監(jiān)管信息往往來源于事后靜態(tài)數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)時(shí)安全事故已經(jīng)發(fā)生的情況。

以食品安全監(jiān)管為例，如果參與食品生產(chǎn)加工的內(nèi)部人士發(fā)現(xiàn)食品安全問題后及時(shí)舉報(bào)，市場監(jiān)管部門便可及時(shí)獲得動(dòng)態(tài)信息數(shù)據(jù)，從而采取有效措施把對(duì)消費(fèi)者的損害降到最低。

改革市場監(jiān)管體制后，市場監(jiān)管部門涉及領(lǐng)域較寬，不少領(lǐng)域具有較強(qiáng)的專業(yè)性，比如食品、藥品、特種設(shè)備領(lǐng)域等，這些領(lǐng)域更需要內(nèi)部專業(yè)人士站出來“吹哨”，以有效提升市場監(jiān)管效能。

二、完善內(nèi)部舉報(bào)制度的有益探索

內(nèi)部舉報(bào)人不同于一般意義的舉報(bào)人，不僅是作為普通公民的存在，而且擁有著企業(yè)、機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的特殊身份，其享有獲取不法資源與信息、違法違規(guī)信息準(zhǔn)確性和全面性的獨(dú)特優(yōu)勢，為此，內(nèi)部舉報(bào)人面臨更多的角色沖突，道德困境，打擊報(bào)復(fù)，甚至失業(yè)等更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要給予特別保護(hù)。

首先，營造有利于內(nèi)部舉報(bào)人的輿論氛圍。組織行為學(xué)認(rèn)為，人的行為和價(jià)值觀是密切相關(guān)的。通常每個(gè)人都有道德動(dòng)機(jī)去揭露違法犯罪行為，但是思想意識(shí)和付諸行動(dòng)之間還有很多障礙需要逾越。

任何人在面臨違法犯罪行為，在選擇舉報(bào)之前都需要經(jīng)過利益衡量或者價(jià)值判斷。對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人來說，有時(shí)會(huì)陷入作為企業(yè)員工的忠誠義務(wù)和舉報(bào)的公共利益之間的矛盾。忠誠義務(wù)是勞動(dòng)者在行使勞動(dòng)合同權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)依照誠實(shí)信用原則合理考慮自身在企業(yè)的地位，維護(hù)雇主的利益。

內(nèi)部人員雖然對(duì)組織有基于勞動(dòng)關(guān)系形成的忠誠義務(wù)，但該義務(wù)是立足私人利益的要求，組織內(nèi)部人員實(shí)施舉報(bào)行為是為維護(hù)社會(huì)公共利益和安全，是為了履行更高位階的維護(hù)公共利益的社會(huì)責(zé)任，較私人利益更高位階的社會(huì)公共利益的忠誠義務(wù)。

其次，更強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制�！稌盒修k法》第十二條第三款規(guī)定“違法主體內(nèi)部人員舉報(bào)的，可在征得同級(jí)財(cái)政部門同意的情況下，適當(dāng)提高前款規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。”增加內(nèi)部舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)條款、適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，有利于獲取關(guān)鍵案件線索、提升打擊精準(zhǔn)度。

第三，舉報(bào)方式的特殊設(shè)置�！稌盒修k法》第五條規(guī)定：舉報(bào)人可以實(shí)名或者匿名舉報(bào)。實(shí)名舉報(bào)應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)身份證明和有效聯(lián)系方式，匿名舉報(bào)人有舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)訴求的，應(yīng)當(dāng)承諾不屬于第十條規(guī)定的情形，提供能夠辨別其舉報(bào)身份的信息作為身份代碼，并與市場監(jiān)督管理部門專人約定舉報(bào)密碼、舉報(bào)處理結(jié)果和獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利的告知方式。匿名舉報(bào)人接到獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)取告知，并決定領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提供身份代碼、舉報(bào)密碼等信息，便于市場監(jiān)督管理部門驗(yàn)明身份。同時(shí)，授權(quán)省級(jí)市場監(jiān)管部門可結(jié)合實(shí)際制定匿名舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放的特別程序規(guī)定。

第四，充分保護(hù)舉報(bào)人。為避免內(nèi)部舉報(bào)人受到打擊報(bào)復(fù)，可以為其領(lǐng)取獎(jiǎng)金提供特殊通道，《暫行辦法》第十八條規(guī)定舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)在被告知獎(jiǎng)勵(lì)決定之日起30個(gè)工作日內(nèi)，由本人憑有效身份證明領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)。特殊情況可適當(dāng)延長舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)取期限，最長不得超過10個(gè)工作日。建議在具體實(shí)施中，允許其委托他人或者視為特殊情況，延長其領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)的期限。

雖然《暫行辦法》中規(guī)定了內(nèi)部舉報(bào)人的高額獎(jiǎng)勵(lì)和特別保護(hù)，但是實(shí)踐中仍然需要進(jìn)一步完善對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的特殊保護(hù)，尤其在保護(hù)其反報(bào)復(fù)，提供其他就業(yè)機(jī)會(huì)等方面拓展更多渠道，從而更好地完善內(nèi)部舉報(bào)制度。