《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》解讀
2023-03-24 市說新語 點擊：次
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，配套新《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）實施，進一步規(guī)范和優(yōu)化經(jīng)營者集中反壟斷申報和審查程序，市場監(jiān)管總局開展《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》（市場監(jiān)管總局30號令，以下簡稱《暫行規(guī)定》）修訂工作，出臺《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》（市場監(jiān)管總局67號令，以下簡稱《規(guī)定》），自2023年4月15日正式施行，《暫行規(guī)定》同時廢止。
一、修訂背景
新《反壟斷法》于2022年8月1日實施，對進一步完善經(jīng)營者集中審查制度提出新的要求。《暫行規(guī)定》作為規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷申報和審查的配套部門規(guī)章，必須與時俱進，積極回應(yīng)經(jīng)營者集中審查和調(diào)查的實踐要求，為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法行政提供更為規(guī)范、科學(xué)、合理的制度性基礎(chǔ)。優(yōu)化和健全經(jīng)營者集中反壟斷審查程序，提高審查質(zhì)量和效率，有利于保護公平競爭，激發(fā)市場活力，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。
二、修訂過程
市場監(jiān)管總局于2022年初啟動修訂工作，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，以落實反壟斷法修訂精神、堅持問題導(dǎo)向、堅持服務(wù)發(fā)展和堅持兼收并蓄為修訂主要原則，在開展立法調(diào)研、組織理論研究、總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗以及征求意見基礎(chǔ)上，形成了《經(jīng)營者集中審查規(guī)定（征求意見稿）》。2022年6月27日至7月27日，在中國政府法制信息網(wǎng)、市場監(jiān)管總局官方網(wǎng)站上公布征求意見稿，向社會廣泛征求意見。同時，廣泛征求國務(wù)院反壟斷委員會成員單位、市場監(jiān)管總局各司局、省級市場監(jiān)管部門、律師事務(wù)所、企業(yè)和專家學(xué)者的意見建議。
三、修訂主要內(nèi)容
《暫行規(guī)定》共65條，本次修訂修改39條，增加14條，刪除1條，形成《規(guī)定》共78條。修訂內(nèi)容主要涉及以下五個方面：
（一）鞏固反壟斷法修改成果，明確相關(guān)制度適用規(guī)則。
一是增加關(guān)于經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度規(guī)定。新《反壟斷法》設(shè)立經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度，明確了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以決定中止計算經(jīng)營者集中審查期限的三種情形。《規(guī)定》對適用相應(yīng)情形的啟動條件、恢復(fù)條件、起止時點、決定形式進行了細(xì)化。（第二十三條、第二十四條、第二十五條、第二十六條）
二是完善未達申報標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的處理規(guī)定。《規(guī)定》第八條新增了未達申報標(biāo)準(zhǔn)但有證據(jù)證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中的申報程序，明確市場監(jiān)管總局可以要求經(jīng)營者申報并書面通知經(jīng)營者。《規(guī)定》還對經(jīng)營者按要求申報或不申報分別適用審查或調(diào)查程序作出細(xì)化規(guī)定。（第八條、第四十三條、第五十六條）
（二）健全分類分級審查制度，提高反壟斷審查效能。
一是加強對受委托省級市場監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。2022年8月1日起，市場監(jiān)管總局試點委托北京、上海、廣東、重慶、陜西五省（市）市場監(jiān)管部門開展部分經(jīng)營者集中反壟斷審查。《規(guī)定》提出市場監(jiān)管總局應(yīng)當(dāng)加強對受委托的省級市場監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，健全審查人員培訓(xùn)管理制度，保障審查工作的科學(xué)性、規(guī)范性、一致性。（第二條）
二是突出公平公正監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管、智慧監(jiān)管。首先，《規(guī)定》在原有“依法平等對待所有經(jīng)營者”基礎(chǔ)上，增加“堅持公平公正”的要求，強調(diào)一視同仁的執(zhí)法原則。其次，規(guī)定健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度，可以針對涉及國計民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營者集中，制定具體的審查辦法，評估經(jīng)營者集中審查制度的實施效果并改進審查工作。再次，《規(guī)定》提出強化經(jīng)營者集中審查工作的信息化體系建設(shè)，推進智慧監(jiān)管，提升審查效能。（第三條、第六條、第七條）
三是完善簡易案件程序相關(guān)規(guī)定。《規(guī)定》新增關(guān)于簡易案件公示程序的規(guī)定，明確市場監(jiān)管總局受理簡易案件后，對案件基本信息予以公示，公示期為十日，公示的案件基本信息由申報人填報。同時明確簡易與非簡易案件程序的轉(zhuǎn)化與銜接，對于不符合簡易案件標(biāo)準(zhǔn)的簡易案件申報，市場監(jiān)管總局予以退回，并要求申報人按非簡易案件重新申報。（第二十一條）
（三）厘清重要概念法律邊界，積極回應(yīng)審查實踐。
一是進一步明確控制權(quán)判斷因素。《規(guī)定》在總結(jié)相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將“股東大會”修改為“股東（大）會等權(quán)力機構(gòu)”；將“董事會或者監(jiān)事會”修改為“董事會等決策或者管理機構(gòu)”，并增加對其歷史出席率和表決情況進行考量的因素，優(yōu)化了判斷控制權(quán)與施加決定性影響的因素。同時，修改后的《規(guī)定》明確了共同控制的含義，規(guī)定兩個以上經(jīng)營者均擁有對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響的，構(gòu)成對其他經(jīng)營者的共同控制。（第五條）
二是規(guī)定“實施集中”判斷因素。《規(guī)定》以列舉方式明確了實施集中的判斷因素包括但不限于是否完成市場主體登記或者權(quán)利變更登記、委派高級管理人員、實際參與經(jīng)營決策和管理、與其他經(jīng)營者交換敏感信息、實質(zhì)性整合業(yè)務(wù)等，為實踐中判斷集中是否實施作出指引，有助于經(jīng)營者規(guī)避違法風(fēng)險，增加執(zhí)法透明度。（第八條）
三是優(yōu)化參與集中的經(jīng)營者的營業(yè)額計算。首先，《規(guī)定》明確了營業(yè)額概念中“上一會計年度”的內(nèi)涵，規(guī)定“上一會計年度”是指集中協(xié)議簽署日的上一會計年度，增加可操作性。其次，《規(guī)定》優(yōu)化了被共同控制的經(jīng)營者與第三方經(jīng)營者之間的營業(yè)額計算方式，明確了被共同控制的經(jīng)營者與第三方經(jīng)營者之間的營業(yè)額應(yīng)當(dāng)在有共同控制權(quán)的參與集中的經(jīng)營者之間平均分配，減少經(jīng)營者集中申報的不確定性。（第九條、第十條）
四是規(guī)范審查程序相關(guān)用語。為更好體現(xiàn)經(jīng)營者集中審查的事前監(jiān)管特征，《規(guī)定》將原“立案”程序改為“受理”程序，以區(qū)別于違法實施經(jīng)營者集中調(diào)查的立案程序，也便于經(jīng)營主體理解和接受。（第十七條、第十八條、第二十二條）
（四）明確相關(guān)主體責(zé)任義務(wù)，提高執(zhí)法有效性。
一是規(guī)范申報人和申報代理人行為。《規(guī)定》明確了申報人和申報代理人責(zé)任，規(guī)定申報人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審慎選擇代理人，并對申報文件、資料的真實性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)；申報代理人應(yīng)當(dāng)誠實守信、合規(guī)經(jīng)營，并協(xié)助申報人對申報文件、資料的真實性、準(zhǔn)確性、完整性進行審核。申報人應(yīng)當(dāng)對代理行為加強管理并依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。代理人故意隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者有其他行為阻礙經(jīng)營者集中案件審查、調(diào)查工作的，市場監(jiān)管總局依法調(diào)查處理并公開，可以向有關(guān)部門提出處理建議。（第十三條、第十四條、第七十條）
二是完善監(jiān)督受托人選任規(guī)則。《規(guī)定》明確義務(wù)人在監(jiān)督受托人選任過程中所承擔(dān)的責(zé)任，進一步細(xì)化受托人人選的選任要求。《規(guī)定》新增“義務(wù)人正式提交受托人人選后，受托人人選無正當(dāng)理由不得放棄參與受托人評估”的規(guī)定。同時，《規(guī)定》明確了義務(wù)人未在規(guī)定期限內(nèi)提交受托人人選且經(jīng)再次書面通知后仍未按時提交，或者兩次提交的人選均不符合要求，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行工作難以正常進行的，市場監(jiān)管總局可以指導(dǎo)義務(wù)人選擇符合條件的受托人，有助于確保監(jiān)督執(zhí)行工作順利進行。（第四十五條）
三是強化個人隱私與個人信息的保護。《規(guī)定》增加了三處涉及個人隱私與個人信息的內(nèi)容。第一，申報人應(yīng)當(dāng)對申報文件、資料中的個人隱私或者個人信息進行標(biāo)注。第二，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)工作人員泄露執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密、個人隱私和個人信息的，依照有關(guān)規(guī)定處理。第三，市場監(jiān)管總局以及其他單位和個人對于知悉的個人隱私和個人信息承擔(dān)保密義務(wù)。（第十五條、第七十四條、第七十五條）
（五）完善法律責(zé)任，提振威懾效果。
一是完善違法行為罰款規(guī)定。按照新《反壟斷法》，《規(guī)定》提高了違法實施經(jīng)營者集中和拒絕、阻礙執(zhí)法情形的罰款額度。其中情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的，還可處以罰款數(shù)額二倍以上五倍以下罰款，進一步提高法律威懾力。（第六十六條、第六十七條、第七十三條）
二是明確違法實施經(jīng)營者集中調(diào)查處理的考慮因素。《規(guī)定》指出對違法實施經(jīng)營者集中進行調(diào)查處理時，應(yīng)當(dāng)考慮集中實施的時間，是否具有或者可能具有排除、限制競爭的效果及其持續(xù)時間，消除違法行為后果的情況等因素。（第六十八條）
三是加強受托人和剝離業(yè)務(wù)買方未按規(guī)定履行義務(wù)的法律責(zé)任。《規(guī)定》對不符合履職要求、無正當(dāng)理由放棄履行職責(zé)、未按要求履行職責(zé)或者有其他行為阻礙經(jīng)營者集中案件監(jiān)督執(zhí)行的受托人增加警告、通報批評的行政處罰方式，對受托人和剝離業(yè)務(wù)買方的罰款最高額度從原來的三萬元提高至十萬元。（第七十一條、第七十二條）
四是強化行紀(jì)銜接。《規(guī)定》新增“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在調(diào)查期間發(fā)現(xiàn)的公職人員涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)當(dāng)及時移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)”的規(guī)定。強化紀(jì)律保障，以嚴(yán)肅監(jiān)督執(zhí)紀(jì)確保規(guī)范履職。（第七十四條）
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