艱難的轉身
地方政府的“GDP”政績觀念短期內并不容易改變；而帶有臨時性、強制性關停并轉高耗能、高污染企業的做法，也由于企業的生存需要，而具有隨時恢復再生產的可能。
中國質量萬里行
文/本刊記者 宿希強
今年9月，兩條熱點新聞引人注目：
一是隨著“十一五”末期的臨近，尚未完成節能減排任務的浙江、江蘇、河北、山西等地心急如焚，紛紛出臺嚴格調控措施，對高耗能、高污染企業紛紛采取強制性限產、限電措施，甚至累及居民用電。
另一條新聞是，湖北武漢市場上假冒水泥泛濫，源頭來自于鄂州一些縣市中按照國家產業政策被強制關停的小水泥廠。
兩條新聞的共同點是，都與經濟發展方式轉變相關。“限產限電”暴露的問題是，很多政府部門依然沒有改變“GDP至上”的政績觀和發展理念，所以各地的經濟結構和經濟增長規劃并沒有把“節能減排”作為一個長期目標，更沒有建立長效機制。而假冒水泥折射出來的是，在以強制手段關停小水泥廠的同時，政府并沒有做好相應的服務、引導工作，妥善解決它們停產之后的生計、善后問題，政府職能從發展型向公共型轉變任重道遠。
這實際上可以看作是中國經濟發展方式轉變所面臨的困難的一個縮影。
——挑戰——
經濟發展方式轉變的基本目標是實現公平與可持續發展。中央推出的加快經濟發展方式轉變的要求，除了解決國家長遠的經濟出路外，還直接有助于解決當下中國社會現實中的突出矛盾，如區域差距、貧富差距擴大，資源環境約束越來越強，基本公共服務不到位等。從后金融危機時代的形勢來看，伴隨著傳統的經濟模式走到盡頭和社會矛盾的凸顯，中國經濟發展方式的轉變和社會改革及政治改革已經進入了新的相互影響、相互制約、相互決定成敗的歷史周期。
但對于地方政府來說，改革的動力不足。根本原因在于，轉變經濟發展方式涉及重大的利益關系調整。過去30年，在投資主導的基本格局下，財富主要向資本集中，向企業集中，勞動者的工資相對較低，從再分配來看，總體上這些年社會(居民)的收入不斷下降，而政府的收入不斷上升。對于地方政府來說，短期看，不改革日子照樣風光，改革還會得罪既得利益群體，反而要冒風險。所以，壟斷行業改革、能源資源產品價格改革、物業稅改革等，就被一直拖了下來。
學者黃靖曾撰文指出，從根本上說，中國的社會問題，皆因分配問題而起，中國如果不能解決分配問題，不斷作大的特權利益和日益惡化的貧富差距，必將迅速侵蝕社會的公平與正義，最終導致社會動蕩。令人擔心的是，據統計，中國勞動力報酬占GDP比重，10年左右下降了14個百分點。
改革的動力不足，還直接導致了地方政府的執行力不足與公權力異化。這在頻頻見光的社會問題方面最為明顯，如近年來的三聚氰胺事件及三聚氰胺重現風波，黑磚窯問題，欠薪屢禁不止問題……一旦問題足夠惡劣，高層必嚴令查處。而有關部門通常的說法就是“嚴查背后的腐敗”。問題是，在個別官員的腐敗查出之后，同樣或類似的問題總還會冒出來，甚至形成了“治理、重現、再治理、再出現”的循環過程。
另一個令人憂心的問題是，北京大學中國經濟研究中心主任姚洋在調研中發現，一些地方政府對中央政府的政策理解上出現了偏差。譬如，中央政府把轉變經濟增長方式作為結構調整的重要政策，但一些地方政府的理解往往是提高產業結構，發展高附加值的產業。而這會導致政府對高資本密集度項目的偏好，反而對經濟結構調整不利。
在他看來，中國的很多地方政府其實更像一個公司，有很大的投資盈利沖動，而這種沖動長遠來看，極有可能造成中國經濟的進一步失衡。
——約束——
目前地方政府主導的增長方式特點非常突出：一是當前經濟總量仍然是許多地方政府追求的基本目標；二是擴大投資規模仍然是各級政府致力的重點任務；三是土地批租仍然是財政收入的主要來源之一，尤其是地方財政對土地的依賴相當大；四是上工業項目，尤其是重化工業項目仍然是許多地方政府突出強調的。
對于轉變經濟發展方式地方政府的動力不足問題，學界的共識是，重在體制機制創新。例如，投資主導的發展方式與當前財政稅收體制改革滯后直接相關；國民收入分配失衡與收入分配體制改革滯后直接相關；城市化進程滯后與城鄉二元體制直接相關；自主創新能力薄弱與現行教育體制、研發體制、財政投入體制直接相關；基本公共服務供給不足與基本公共服務體制和相關的社會體制改革滯后直接相關；低碳經濟發展緩慢與現在的制度安排滯后直接相關等。
中央黨校教授張建君表示，在加快經濟發展方式轉變的機制方面，除了市場經濟運行機制之外，也要很好地關注我們國家經濟政策、法律手段和行政手段這樣一些調解性手段協調運行的機制問題。不能經濟政策就是經濟政策，法律手段就是法律手段，行政手段就是行政手段，各自封閉運行，在這些政策之間，就是經濟政策、法律手段、行政手段之間要有配套結合的機制，通過這個機制能夠保持政令暢通、法令有效，政權的威信能夠提高，能夠使一些好的戰略舉措落到實處。
除此之外，很多學者還認為，應該在“十二五”規劃中制定經濟發展方式轉變的具體約束性目標，以剛性要求推動經濟發展方式轉變的實質性進展。
譬如，“十二五”期間，要求在形成有利于擴大消費的收入分配格局上取得重要突破，最終消費率要從現在的49%提高到55%以上，奠定消費主導的基本格局，形成消費主導的經濟增長方式；要求從城鄉二元走向城鄉一體化，解決好第二代農民工問題，防止出現第三代農民工。同時，把城鄉收入差距控制到3：1以內；要求城市化率從46%爭取達到51%〜52%，奠定城市化發展的基本格局，服務業的比重5年后就可能提升到45%〜46%；要求推進基本公共服務均等化，如公共服務投資增長速度不得低于財政收入增長速度；要求提高技術進步貢獻率，企業研究開發經費要達到3%左右，同時，除節能減排有重要約束以外，還要形成資源環境價格的形成機制、碳交易體制機制等。
專家表示，這些剛性指標有利于化解地方政府的“GDP”競賽，迫使政府部門擔負起引導經濟發展方式加快轉變的職責。
事實上，從目前中央政府對加快經濟發展方式轉變“自上而下”的推動來看，政府不轉型，經濟發展方式很難轉變。過去，中國將行政體制改革作為改革攻堅的重點和關鍵曾提了多年，但一直沒有實質性突破。
不過，嚴峻的形勢下，以政府轉型服務于經濟發展方式轉變的大局將是最好的突破口。
專家提出，這就需要建立有利于國內的政府體制。比如，把就業作為宏觀調控的首要目標；加強消費市場的政府監管職能，加強財政再分配；需要打破行政主導的城市化，把發展城市圈、城市群作為行政體制改革的主要任務，破除城市圈、城市群的行政壁壘；需要形成城市支持農村的政府間合力；需要建立多元化的公共服務供給體制及創新低碳經濟發展的政府管理體制。
——選擇——
加快經濟發展方式轉變，最終落實得如何，執行的質量如何，怎樣保證？
姚洋認為，民主化是地方政府可以主動選擇的一個重要手段。民主化最根本的是民眾對公共事務、公共政策的參與，包括對市場的干預進行辯論和協商的過程。
不過，民主并不能解決所有問題，姚洋強調，所有的改革和政策如果都是公開透明的并有公眾的參與，就容易偏離方向。但是在最低層次上，民眾參與可以遏制政府對經濟的過度參與。政府有時和公眾的意見是不一致的，政府永遠不如公眾自己知道他們想要什么。所以，要讓民眾參與決策進程，有暢通的表達訴求渠道，應該以制度的形式保證公眾的某些參與權。
如果政策決策過程有公眾的充分參與，現在中國的貧富差距不會這么大，姚洋認為，民眾如果能參與政府支出決策的話，就不會讓政府干涉、參與太多的經濟投資。
權衡則表示，對于地方政府來說，更現實的主動選擇是，以經濟發展方式為主線推進經濟體制改革，以公共需求為主線推進社會體制改革，以政府轉型為主線推進行政體制改革。譬如以公共利益為目標配置國有資本。權衡認為，近年來社會上經常討論的“國進民退”問題是一個表面現象，不是問題的實質。實質在于國有資本應該主要配置在哪些領域。國有企業，尤其是央企，不應當主要以盈利為目標，而是應該主要以保障公共利益為目標，這樣才能比較有效地調整國民收入分配格局，促進國民收入提高，由此推進社會公平和可持續發展。這也是加快經濟發展方式轉變的要義。