中國質量萬里行雜志

　　齊京安

　　創新執法管理體制，是我們結合新時期中央的要求與檢驗檢疫工作特點，在強化內部科學管理、提高行政執法效能方面進行的積極探索。

　　檢驗檢疫機構是涉外行政執法機關，依法對進出口貨物和入出境人員、交通運輸工具實施檢驗檢疫，其主要職責一是防止傳染病疫情、動植物疫病疫情和有毒有害物質經由口岸傳入傳出；二是監管進出口產品的安全質量，保障人體健康與生命安全。可以說，檢驗檢疫執法工作既關系到國家外貿發展和經濟安全，也與人民群眾的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相關。

　　創新管理成效斐然

　　今年防控甲型H1N1流感和去年的抗震救災行動中，檢驗檢疫部門都功不可沒。這兩項重要工作井然有序，主要就是得益于我們近年來創新執法管理體制，在內部管理中引入了質量管理、績效管理、能級管理等方法。

　　災情和疫情發生后，我們立即啟動質量管理文件規定的特事特辦程序，并從能級管理庫中選派了經驗豐富、素質全面的人員投入到救災、防控工作中。執行部門按照質量管理要求，在強化查驗、防控疫情、確保救災物資質量安全的基礎上，搶時間、爭速度，優先檢疫、驗放境外援助團隊和物資。管理部門按照績效管理要求，實施了專項考核和指導，確保進境援助人員與物資能夠免費、便捷、高效通檢。

　　近年來，北京檢驗檢疫局忠于職守、嚴把國門，有效處置了“非典”、禽流感、口蹄疫、瘋牛病、蘇丹紅、孔雀石綠等重大突發疫情和食品安全事件；成功應對了日本、歐盟等國家或組織的技術貿易壁壘；出色完成了產品質量和食品安全專項整治任務。

　　但是我們也清醒地認識到，隨著國際貿易和人員交流的不斷擴大，除了工作量在不斷增長外，我們還面臨著前所未有的嚴峻挑戰。一是國際上疫病疫情正呈現高發態勢，疫病疫情、有毒有害物質傳入傳出的風險日益加大；二是經濟全球化的同時，貿易保護主義有所抬頭，國際貿易摩擦和爭端明顯增多，進出口產品質量和食品安全問題出現了國際化、政治化的新趨勢。

　　與履行好越來越重要的職責相比，我們在自身建設方面卻還存在一些薄弱環節，比如，以往我們對執法工作的要求不夠細致，對部分執法崗位自由裁量權的制約機制不夠健全，因而容易出現盲目執法、隨意執法的情況，甚至容易引發執“人情”法等廉政風險。因此，面對日益繁重的工作任務和更高的工作要求，我們既要采取堅決有力的綜合措施加強監管，迎接工作挑戰，更要勇于創新執法管理體制，解決自身那些不適應發展的問題。惟有如此，才能從根本上提高依法施檢的能力和水平，有效履行把關職責，不負國家重托和人民期望。

　　近年來，北京檢驗檢疫局通過建立權責規范機制、責任落實機制、教育培訓機制、信息化平臺等方式探索管理體制。通過管理創新，從執法事項管理角度講，我們將以往“事后追究”的模式，轉變為“事前防范、事中控制、事后監督”的全過程管理模式。

　　事前防范是從執法依據的梳理、質量管理文件的建立、人員的教育培訓等方面入手，發揮執法管理的預防功能；事中控制是通過實施質量管理體系，規范執法流程，發揮執法管理的控制功能；事后監督是通過對績效管理中發現的差錯行為及時糾正，和對執法過錯行為的有效問責，發揮執法管理的矯治功能。

　　從執法人員管理角度講，我們將以往“分授權責”的模式，轉變為“權、責、能”統籌管理的模式。權責規范機制著眼點在于規范事項，劃定職權范圍，重點在“權”；責任落實機制著眼點在于對事項的評價和違法行政的懲處，重點在“責”；教育培訓機制著眼點在于提高事項的效能和人員的素質，重點在“能”。三者彼此聯系，相互依托，可以使管權、問責、促能有機統一在一起。

　　北京檢驗檢疫局推行新的執法管理體制成效比較顯著。一方面，加強過程控制和結果驗證，使我們能夠及時查處執法工作中出現的差錯，并對相關責任人進行追究，從而持續提高工作質量和執法效率。目前，我們出境、入境執法證單內部流轉時限符合率分別達到100％、98.6％，較2004年分別提高了0.03％和9.4％；出境、入境內部執法記錄差錯率分別為0.2％、1.5％，均遠低于2004年兩位百分數的差錯率。對外執法證書一直保持無差錯。近年來，我們的社會滿意度始終保持在98%以上。

　　另一方面，責權清晰與能力引導，激發了執法人員的工作熱情，也促進了單位內部的和諧。目前我們共主持和參與國家級科研課題36項、質檢系統科研課題83項，主持制修訂國家標準17項、檢驗檢疫行業標準101項。2007年底，我們技術中心的檢測能力已達到740項，比2005年翻了一番。執法人員對新管理體制的認可度達到了90%以上。

　　實踐表明，創新的執法管理體制是行之有效的，能夠實現執法要求到崗，執法責任到人、執法權力受控、責任可以追溯，促使依法行政工作落到實處。

　　創新管理的具體措施

　　2004年，在國家質檢總局和國內知名管理學專家的指導和參與下，整合質量管理、績效管理、能級管理等方法的要素，構建起“三位一體”綜合行政管理體系。2005年，我們又依托該體系，創新執法管理體制，以質量管理定規范、以績效管理促落實、以能級管理抓素質，深入推行檢驗檢疫執法責任制。我們的具體做法如下：

　　（一）建立了權責規范機制

　　界定執法工作的權責是創新執法管理體制的前提。

　　在明晰執法人員的權力方面，我們按照質量管理體系運行要求，梳理執法依據和工作文件，系統地整理了我們所執行的法律法規、規章制度、標準規程、規范性文件，及時清理、修訂、廢止了一些不適宜的規定。

　　在此基礎上，我們建立起分類清晰、檢索便捷、動態維護的執法依據與工作文件清單。形象地說，這相當于對我們的“執法資源”進行了一次全面的“盤點”，目的是劃定執法人員的權力范圍，解決“做什么”和“憑什么去做”的問題。

　　在明晰執法人員的責任方面，我們結合實際情況，編制了質量手冊、程序文件、作業指導書、流程圖、崗位職責說明書等質量管理文件，規范了執法記錄樣式。質量手冊界定了全局執法工作的類別，明確了責任部門；程序文件規定了每類執法工作的程序和實施要求；作業指導書和崗位職責說明書規范了每個崗位、每項工作環節的操作標準。

　　這樣就為不同層級的執法人員分別提出了具體明確的工作要求，使執法工作要求能夠逐級分解，一一落實到相關執法部門和執法人員。其目的是規范執法程序，明確執法責任，解決“誰來做”和“怎么做”的問題。

　　（二）建立了責任落實機制

　　規范執法行為一靠制度建設，二靠有效監督。缺少監督檢查措施，就會導致制度執行不力，甚至根本不執行。因此，在規范權責后，我們又建立了必要的責任落實機制。

　　一是建立了過錯追究制度。我們把“擅自跨轄區執法”、“以收取檢驗費代替行政處罰”等34種行為定為行政執法過錯，明確了過錯責任人的界定范圍和標準，明確了追究過錯責任人的方式和程序，同時，也明確了執法人員在違法行政后應承擔的法律責任和后果。

　　過錯追究的重點是關注執法工作中的用“權”過錯，及時處置不規范行政的個案，如失職不作為、違規亂作為等情況。

　　二是以績效考核來測量執法責任的落實情況。也就是對權責規范機制確定的執法責任，進行動態量化考核與定期階段量化考核。

　　具體而言，我們建立了以工作目標督查、質量體系審核、基礎工作檢查、上級評定和同級評價等五項內容為主干的績效指標體系，將責任要求量化成具體的指標和分值，分解到各級部門和人員，并將績效結果作為執法人員年度考核的主要依據。

　　（三）建立了教育培訓機制

　　創新執法管理體制的基礎是隊伍建設。執法人員的素質與能力高低直接影響到行政執法的效果，直接關系到檢驗檢疫機構的形象。為此，我們對全局執法人員開展了系統的、有針對性的滾動式教育培訓。

　　一是以權責規范為主要內容，開展法制教育。使“有權必有責、用權必受控、濫權必追究”及“法無授權不得行”等執法理念真正深入人心，從思想源頭杜絕濫用權力和隨意執法等現象。

　　二是以質量管理文件為主要內容，開展針對性教育。使執法人員能夠熟練掌握其崗位必需的專業知識和技能，按照規定的步驟、程序執法。

　　三是以能級管理教材為主要內容，開展繼續教育。使執法人員能夠不斷學習新的公共知識和專業知識，鞏固已有知識和技能，適應時代發展的要求。

　　（四）建立了信息化平臺

　　創新執法管理體制必須采用科技手段，為此我們整合已有軟件的數據，建立起執法管理信息化系統。該系統能夠實現執法崗位信息、執法人員管理信息、監管對象信息、監管工作數據的互通互連，為執法管理提供便捷、準確、及時的數據支持。

　　通過信息化平臺，管理者不僅能夠迅速掌握所轄部門、崗位的總體執法情況，還能夠全面了解所轄各級人員分管工作的具體情況。

　　比如，就出口產品監管工作而言，只需簡單的操作，各級管理者就能查詢到某一時段其下級部門和人員的工作業績、執法差錯，以及某一執法人員所分管企業的產品質量控制情況，這些企業出口產品的不合格情況，這些企業對執法人員的反饋意見等等。而這些信息都會通過系統，與執法人員的年度考核成績掛鉤。

　　作者為北京檢驗檢疫局局長、黨組書記